Perjanjian Pada Swakelola Tidak Sama Dengan Perjanjian Dengan Penyedia

Perjanjian Swakelola dan Penyedia

Cara pengadaan barang/jasa pemerintah menurut pasal 3 Perpres 54/2010 adalah Swakelola dan/atau pemilihan Penyedia Barang/Jasa. Diantara keduanya tentu ada perbedaan perlakuan hak dan kewajiban antara para pihak yang terlibat di dalamnya.

Permasalahan kontraktual yang sering disampaikan pelaksana swakelola justru adalah permasalahan umum yang sering terjadi pada kontrak pemilihan penyedia. Ini menandakan ada kekeliruan paham yang perlu diluruskan.

    Setidaknya ada 3 pertanyaan yang seringkali muncul:

1. Apakah pelaksana swakelola dikenakan Pajak Pertambahan Nilai (PPN)?
2. Apakah pelaksana swakelola dapat dikenakan denda keterlambatan?
3. Apakah pembayaran kepada pelaksana swakelola menggunakan transfer langsung (LS) atau dengan uang panjar (UP)?

Ketiga pertanyaan ini cukup menjadi pertanda bahwa masih banyak yang memahami bahwa sifat perjanjian antara pelaksana swakelola dan penyedia adalah hal yang sama.

Swakelola, seperti yang saya tulis pada Buku Bacaan wajib Swakelola Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah, adalah rangkaian Planning, Organizing, Actuating dan Controlling. Dengan demikian sifat ikatan kerja pada organisasi swakelola adalah ikatan "kerjasama" dalam kegiatan.

Memilih penyedia adalah pilihan ketika dalam rangkaian POAC, unsur pelaksanaan diserahkan kepada penyedia. Unsur perencanaan teknis pelaksanaan konstruksi misalnya karena keterbatasan kompetensi sumber daya internal dapat diserahkan kepada penyedia. Kemudian setelah perencanaan ada, misal diputuskan atas dasar pertimbangan keterbatasan sumber daya, pelaksanaan konstruksinya bahkan pengawasan diserahkan pada penyedia. Pelimpahan pelaksanaan kepada penyedia jenis perikatannya adalah perikatan antara pemberi kerja dengan pelaksana pekerjaan. Sehingga sifat perikatannya adalah perintah kerja. Kemudian dikenal bukti perjanjian berupa bukti pembelian, kuitansi, Surat Perintah Kerja dan Surat Perjanjian sekarang ditambah dengan Surat Pesanan untuk e-Purchasing.

Bisa dipahami pada akhirnya ada perbedaan antara Perjanjian "Kerjasama" pada swakelola dengan Perjanjian "Kerja" pada pemilihan penyedia.

Perjanjian Kerjasama mengandung pemahaman tanggung bersama atas hasil kerja. Hasil kerja ini bisa saja positif bisa juga negatif. Sehingga dalam perjanjian kerjasama pembagian hak dan kewajiban berdasarkan kesepakatan bersama untuk menyelesaikan. Tidak dikenal istilah sanksi denda dalam perjanjian kerjasama. Yang ada adalah tanggungjawab penyelesaian masalah secara tanggungbersama. Umumnya berupa berbagi hak dan kewajiban. Jikapun salah satu pihak melakukan kelalaian sehingga tidak tercapainya tujuan kerjasama maka penyelesaiannya bisa saja berupa musyawarah tanggung bersama. Sifat perjanjian kerjasama sangat cair tidak seperti perjanjian kerja.

Perjanjian Kerja mengandung pemahaman adanya perikatan yang bersifat perintah (direction) dari pihak pemberi kerja dengan penerima kerja. Untuk itu dalam perjanjian kerja sangat tegas dan detil tertuang klausula syarat dan ketentuan termasuk sanksi dan kompensasi.

Pola lahirnya perikatan antara swakelola dengan memilih penyedia juga sangat berbeda. Misal swakelola tipe ke-2, swakelola dengan instansi pemerintah lain, pihak yang membutuhkan adalah pemerintah. Maka dari itu sebelum dilakukan perikatan, pihak pemerintah menawarkan draft Kerangka Acuan Kegiatan (KAK) kepada instansi pemerintah lain yang dianggap mampu dan berminat. Instansi pemerintah lain mempelajari dan menyempurnakan sesuai dengan kompetensi instansi pemerintah lain. Setelah finalisasi KAK disepakati maka disusunlah perjanjian kerjasama berisi pembagian hak dan kewajiban masing-masing pihak, termasuk tanggungjawab atas pencapaian output yang diperjanjikan. Tidak ada proses penawaran administrasi, teknis maupun harga. Yang ada adalah pembahasan bersama terkait kesepakatan biaya, kualitas dan kuantitas output kerjasama.

Perjanjian kerjasama bertujuan pada output dan outcame bersama. Sedangkan perjanjian kerja antara penyedia dan pengguna lebih bersifat perjanjian bisnis. Bagi penyedia tujuannya adalah pencapaian profit.

Kiranya cukup gambaran perbedaan sifat perjanjian kerjasama dengan perjanjian kerja. Ini kemudian dapat digunakan untuk menjawab tiga pertanyaan di awal.

Catatan penting lain adalah bahwa sifat swakelola dalam pasal 3 Perpres 54/2010 dan seluruh perubahannya adalah kumulatif. Ditandai dengan penggunaan kata sambung "dan". Artinya dalam swakelola dipastikan terdapat proses memilih penyedia. Ketika membicarakan swakelola maka didalamnya pasti juga membicarakan bagaimana proses memilih penyedia hingga serah terima barang/jasa.

1.    Apakah pelaksana swakelola dikenakan PPN?

Pertanyaan ini muncul umumnya pada swakelola tipe 2 atau 3. Swakelola dengan instansi pemerintah lain atau swakelola oleh kelompok masyarakat. Dengan demikian pertanyaannya adalah apakah Instansi Pemerintah dan Kelompok Masyarakat dikenakan pajak? 

Untuk Pajak Pertambahan Nilai (PPN) yang diacu adalah Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 42 Tahun 2009 Tentang Perubahan Ketiga Atas Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1983 Tentang Pajak Pertambahan Nilai Barang Dan Jasa Dan Pajak Penjualan Atas Barang Mewah, pasal 4 ayat 1 bahwa Pajak Pertambahan Nilai dikenakan atas:

1. penyerahan Barang Kena Pajak di dalam Daerah Pabean yang dilakukan oleh Pengusaha;
2. impor Barang Kena Pajak;
3. penyerahan Jasa Kena Pajak di dalam Daerah Pabean yang dilakukan oleh Pengusaha;
4. pemanfaatan Barang Kena Pajak Tidak Berwujud dari luar Daerah Pabean di dalam Daerah Pabean;
5. pemanfaatan Jasa Kena Pajak dari luar Daerah Pabean di dalam Daerah Pabean;
6. ekspor Barang Kena Pajak Berwujud oleh Pengusaha Kena Pajak;
7. ekspor Barang Kena Pajak Tidak Berwujud oleh Pengusaha Kena Pajak; dan
8. ekspor Jasa Kena Pajak oleh Pengusaha Kena Pajak. 

Huruf a dan c mengatur pengenaan PPN dari penyerahan barang/jasa kena pajak dengan titik berat oleh pengusaha. Pengusaha adalah orang pribadi atau badan dalam bentuk apa pun yang dalam kegiatan usaha atau pekerjaannya menghasilkan barang, mengimpor barang, mengekspor barang melakukan usaha perdagangan, memanfaatkan barang tidak berwujud dari luar Daerah Pabean, melakukan usaha jasa termasuk mengekspor jasa, atau memanfaatkan jasa dari luar Daerah Pabean.

Karena instansi pemerintah dan kelompok masyarakat bukanlah pengusaha maka tidak termasuk subyek yang dikenakan PPN, meski juga menyerahkan barang/jasa kepada pemerintah.

Patut diingat juga bahwa di dalam swakelola pasti ada proses pemilihan penyedia barang/jasa. Misal pembelian material semen, dalam swakelola, kepada pedagang semen yang merupakan pengusaha kena pajak. Maka nilai pembelian semen di atas 1 juta rupiah maka tetap dikenakan PPN.

Untuk Pajak Penghasilan atau PPh, sesuai dengan ketentuan Undang-Undang Nomor 36 Tahun 2008, adalah Pajak Penghasilan yang dikenakan terhadap Subjek Pajak atas penghasilan yang diterima atau diperolehnya dalam tahun pajak.

Untuk itu pelaksana swakelola baik itu perseorangan, badan atau badan usaha yang mendapatkan penghasilan dari kegiatan swakelola tetap dikenakan PPh sesuai ketentuan yang berlaku. Misal pajak perseorangan yaitu PPh 21 tetap dikenakan jika personil atau tenaga ahli mendapatkan gaji atau upah sesuai dengan batasan yang ditentukan.

2.    Apakah pelaksana swakelola dapat dikenakan denda keterlambatan?

Logika yang sama dengan jawaban perpajakan dapat diperlakukan. Jenis perikatan antara Pengguna (Pemerintah) dengan Pelaksana Swakelola (Instansi Pemerintah Lain atau Kelompok Masyarakat maupun Organisasi Masyarakat) adalah perikatan kerjasama.

Maka jika ada keterlambatan pelaksanaan pekerjaan yang berlaku bukan sanksi denda seperti halnya dengan penyedia. Yang berlaku adalah klausula pembagian kewajiban antar para pihak dalam mengatasi permasalahan. Bisa saja ada klausula pengembalian uang atas output yang tidak tercapai karena kelalaian pihak pelaksana atau lainnya sebagaimana diatur dalam perjanjian atau hasil konsultasi bersama.

Namun demikian jika dalam swakelola terdapat penyedia pelaksana bagian pekerjaan maka klausula denda dapat dikenakan terhadap penyedia dalam perikatan.

3.    Apakah pembayaran kepada pelaksana swakelola menggunakan transfer langsung (LS) atau dengan uang panjar (UP)?

Karena sifat perjanjian antara swakelola dengan penyedia sangatlah berbeda maka sistem pembayarannya pun mestinya diperlakukan berbeda. Sifat kerjasama jauh lebih cair dibanding perintah kerja, untuk itu pada pasal 29 Perpres 54/2010 disebutkan dengan rinci bahwa pada dasarnya mekanisme pembayaran swakelola adalah sistem panjar atau pertanggungjawaban pelaksanaan pekerjaan, baru diperhitungkan pelaksanaan pembayaran. Seperti amanat huruf f. Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa yang menggunakan Uang Persediaan (UP)/Uang Muka kerja atau istilah lain yang disamakan dilakukan oleh Instansi Pemerintah pelaksana Swakelola.

Misal pembayaran upah tenaga kerja yang diperlukan dilakukan secara berkala dibuktikan berdasarkan daftar hadir pekerja atau dengan cara upah borongan. UP/Uang Muka kerja atau istilah lain yang disamakan, dipertanggungjawabkan secara berkala maksimal secara bulanan. Kemajuan non fisik atau perangkat lunak dicatat dan dievaluasi setiap bulan yang disesuaikan dengan penyerapan dana. Keterangan-keterangan ini cukup menjelaskan bahwa mekanisme pembayaran kepada pelaksana swakelola lebih identik dengan sistem panjar.

Namun demikian bukan berarti sistem LS tidak dapat dipergunakan dalam swakelola. Bisa saja, tetapi tetap menggunakan tahapan-tahapan berdasarkan pertanggungjawaban pelaksanaan. Jika dilakukan sekaligus 100% transfer ke rekening pelaksana, sementara pertanggungjawaban pelaksanaan belum ada atau belum selesai, maka mekanisme ini dipahami dari sisi keuangan sama seperti pembayaran kepada penyedia barang/jasa (pengusaha). Tidak jarang dalam beberapa kasus menjadi temuan kurang bayar pajak selayaknya transaksi dengan penyedia barang/jasa.

Sedikit kesimpulan yang dapat disampaikan :

1. Perjanjian antara PPK dan Pelaksana Swakelola adalah perjanjian kerjasama bukan perjanjian kerja selayaknya dengan penyedia barang/jasa.
2. Instansi Pemerintah Lain Pelaksana swakelola atau Kelompok Masyarakat bukan subyek PPN.
3. Denda Keterlambatan tidak selayaknya diberlakukan kepada Instansi Pemerintah Lain atau Kelompok Masyarakat pelaksana swakelola.
4. Mekanisme pembayaran pelaksanaan swakelola lebih tepat menggunakan mekanisme sistem panjar atau pertanggungjawaban pelaksanaan pekerjaan.

Demikian sedikit catatan sebagai respon dari banyaknya kasus tentang disamakannya perjanjian swakelola dengan pemilihan penyedia.

Oleh:
Web : Samsul Ramli
FB: Samsul Ramli

Topik Terkait [Related Post]